1996年《中华人民共和国水污染防治法》(修正)规定:渔业水域污染事故调处职能由渔政机构履行。苏州市各级渔政机构大胆摸索,勇于开拓,经过六年的实践,调查处理渔业污染事故的水平不断提高,具体反映在:1.渔业污染案件举报量逐年呈上升趋势,调查处理成功率不断提高;2.引用法律法规适当,案卷质量逐步规范化;3.渔政在渔民群众中享有较高的威信,渔业水域污染事故的调查处理进一步促进了捕捞许可证办证率的提高,并得到一些排污单位的理解和配合;4.渔民的法制意识、自我保护意识在不断提高。近年来,渔业水域污染事故逐年呈上升趋势,污染面积不断扩大,污染物成份日趋复杂,污染物排放方式越来越隐蔽。总之,尽管渔业污染事故的调查处理水平在不断提高,但相对于渔业污染事故的日趋复杂,调查处理水平有待进一步提高。
一、目前存在的主要问题
1.法律法规宣传不到位,污染事故双方对渔政机构的调查处理职能缺乏了解,往往使污染事故的调查处理失去最佳时机。由于诸多原因,《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》等有关涉及渔业污染的法律法规没有在全社会范围内进行广泛宣传,致使广大群众缺乏对这方面的法律知识的了解。在几年司法实践中,我们遇到了这类问题,当污染事故发生后,当事人双方往往首先寻找行政部门请求处理或向环保部门报告,几经周折,最后找到渔政机构时,往往己时过境迁,很难找到第一手证据,给渔政机构的调查处理工作增加了很大的难度
2.污染原因复杂,流域性污染呈上升趋势,污染范围不断扩大。从近几年调查处理的渔业污染事故看,具有以下特点:(1)污染成份复杂。过去的渔业污染成份较为单一,主要来自工业污水排放的单一项目的超标,而目前造成渔业污染的成份较为复杂,既有有机物超标,又有无机物超标,往往超标的项目都在两个以上;(2)引起渔业水域污染原因复杂。过去发生的渔业水域污染的污染源往往主要来自工业污染源,其次来自生活污染源,而目前发生的渔业污染的污染源往往是工业污染和生活污染的重叠。人口的增长,城市生活污水的大量泻入,渔业水域呈严重的富营养化,长期处于低溶氧状态,生态环境非常脆弱,一旦工业污水泻人,生态环境就会遭到破坏,引起渔业污染;(3)排污企业偷排、超标排放现象严重。从我们几年来的检查情况看,有的排污企业利用节假日、晚上或者在天气恶劣的条件下进行直接排污,有的企业利用暗管进行直排,污水处理设施形同虚设。有的单位即使有污水处理设施,也有污水集中处理厂,超标现象也非常严重;(4)流域性污染、跨行政区域的污染呈上升趋势。流域性污染流径路线长,扩散面积广,损失非常之严重。由于很难查找到基本的污染源,致使处理这类案子很难得到圆满的结果。苏州市2001年发生在委江河苏州工业园区一带的渔业污染事故,流径路线达25公里,直接经济损失达100多万元;2002年发生在苏州东南方一带的渔业污染事故,流径路线达50多公里,涉及三县(市)六个镇,直接经济损失达1500多万元,影响很大,到目前为止,经济损失赔偿问题还未得到彻底解决。
3.渔政机构在查处渔业污染事故方面的力量还比较薄弱。主要表现在:(1)专业知识方面。查处渔业污染事故涉及的知识面比较广,既涉及行政处罚、行政诉讼、行政赔偿;又要有水化学分析、化学工业、生物学、生态学等专业知识,这些不同的学科对从事查处渔业污染事故的渔政人员提出了很高的要求,尽管近几年部省市都组织进行了岗位培训,但培训内容都比较浅显,有待进一步提高。
(2)检测手段方面。在查处渔业污染事故的整个过程中,水样的检测报告是非常重要的证据。就目前而言,水样的检测主要是送到具备检测资质的单位进行,这样不可避免地受到一些客观因素的干扰,受节假日等因素的影响,水样从送样到检测有时候也不能很好地衔接:而渔业部门的检测单位很少,到目前为止,还没有一家两证(即资格证书和计量证书)齐全的单位,显得相对滞后,己无法适应形势发展的需要。
4.存在地方保护、部门保护意识。有的地方为了环境卫生的荣誉、为了创造良好的投资环境,在渔业污染事故发生后,往往不主张进行暴光;有的部门或个别人,出于种种因素,往往偏袒排污方,千方百计为他们开脱责任,使有些排污单位有持无恐,气焰得到了助长,使问题变得复杂化。保护主义意识的存在使地方渔业污染事故调查处理工作的开展受到了严重的影响。
二、对渔业污染事故的概念认识上存在的几个误区
误区之一,有些排污单位认为,如果取得了排污许可证,就可以按照排污许可证规定的项目及控制指标进行排污,对超过规定的项目的超标情况及造成的污染后果均不承担责任。事实上,排污许可证制度是一项由我国环保法律明确规定的环境管理制度,它以改善环境质量为目标,以污染物排放为基础,对排污的种类、数量、去向、方式作了具体的规定。对超过许可项目的排放,造成水污染危害的,根据《水污染防治法》第五十五条规定,排污单位应该要承担责任。
误区之二,有些排污单位认为,如果达标排放造成渔业污染,排污单位就用不着赔偿他人的损失。这是一种错误的认识,也是一种法律责任不清的表现。企业的污染物达标排放,只表明可以不受行政处罚,但并不意味着其行为不会造成环境污染的损害结果,《污水综合排放标准》和《地面水环境质量标准》、《渔业水质标准》是两类不同的概念,前者只是确定排污者是否承担行政责任的界限,并不是确定排污者是否承担民事责任的界限,后者是确定水域功能区的依据,一旦功能遭到破坏,就要追究相应的法律责任。
误区之三,有些渔政人员认为,只有出现了死鱼后的水污染事故才算渔业水域污染事故。农业部《渔业水域污染事故调查处理程序规定》第四条指出:渔业水域污染事故是指由于单位和个人将某种物质和能量引人渔业水域,损坏渔业水体使用功能,影响渔业水域内的生物繁殖、生长或造成该生物死亡、数量减少,以及造成该生物有毒有害物质积累、质量下降等,对渔业资源造成损害的事实。因此可以说,是否出现死鱼不是判断渔业水域污染事故是否成立的唯一条件。
误区之四,有些渔政人员认为,在检查企业排污状况时,只要发现其有污水排放超标现象,就应接受渔政机构的处理。这是一种错误的认识,是一种超越权限的行为。《水污染防治法》第四十八条规定,…排放污染物超过规定标准的,由县级以上地方人民政府环境保护部门责令恢复正常使用或者限期重新安排使用,并处罚款;第五十三条规定,造成水污染事故的排污单位,由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据所造成的危害和损失处以罚款。造成渔业污染事故的,由事故发生地的渔政监督管理机构根据所造成的危害和损失处以罚款。由此可见,渔业污染事故的成立是渔政机构履行调查处理职能的必要条件。
误区之五,渔业水域污染事故水样检测项目应用标准上存在误区,认为《地面水环境质量标准》不适用于渔业水域污染事故,只有《渔业水质标准》才适用。实际上,《地面水环境质量标准》是水域功能分类的依据,适用于中华人民共和国领域内江河、湖泊、运河、渠道、水库等具有使用功能的地表水水域,规定Ⅲ类水主要适用于集中式生活饮用水水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区,如果由于某种原因被引入污染源,就会破坏水域功能,引起渔业污染事故。可见,《地面水环境质量标准》完全适用于渔业水域污染事故,是调查处理渔业污染事故的依据标准,而《渔业水质标准》是依据标准的必要条件。
三、提高渔业污染事故调查处理水平的几点思考
1.领导重视,加强宣传。渔业污染事故调查处理工作事关渔业可持续发展大局,各级领导特别是渔业行政主管部门的领导,要重视、支持渔业污染事故调查处理工作,列入工作日程,要加强对渔业污染防治工作的宣传力度,一方面要增强排污企业和个人的渔业环保意识,另一方面要提高渔业生产单位和个人依法维护自身合法权益的能力。
2.搞好监测,加强管理。渔业污染事故的监测和处理涉及到比较复杂的水域环境知识、法律知识和生物技术知识,因此,(1)要尽快完善渔业环境监测、网络建设,增强科研力量,提高监测水平,并核准其法定的资质;(2)要在渔政机构中充实水环境保护方面的专业人才,以适应越来越繁重的渔业污染防治工作的需要;(3)要加强对辖区内重点排污单位的排污监控和重点渔业水域的生态环境的监测工作,坚持以防为主、防治结合,尽可能减轻水污染事故对渔业生态环境造成的危害。
3.依法行政,加强执法。渔政机构开展的渔业污染事故调查处理工作是一项严肃的执法工作,要克服""三怕""(怕领导不支持,怕企业不配合,怕处罚不执行)而造成的软弱无力现象,认真履行环保法律、法规赋予的职能,坚持依法行政,加强执法工作。
(1)要加大执法力度,严格按农业部《渔业水域污染事故调查处理程序规定》做好渔业污染事故的调查取证工作,为公正处理渔业污染事故提供可靠依据;(2)要加大行政处罚力度,对拒绝渔政执法检查或非法排污造成渔业损失的排污责任方要依法进行处罚;(3)要加大渔业污染损害赔偿的调查处理力度,排污责任者无论涉及到谁,渔政机构都要理直气壮地要求其赔偿,真正体现服务渔业的宗旨。
4.搞好规划,加强调控。为了减轻渔业活动造成的自身污染,改善生态环境,提高抗外源性污染能力,渔政机构要积极配合渔业主管部门搞好渔业生产特别是大水面高密度养殖的规划、布局,加强渔业生态的宏观管理,引导渔农民发展低投饵、低耗氧、轻污染、高效益的特种水产品,并通过在养殖区引种水草、投放吸污的水生动物等措施来改善渔业水质。
5.相互配合,加强协调。渔业污染事故调查处理工作是一项涉及社会方方面面的工作,情况比较复杂。渔政机构要主动加强与环保、航政、工商、水务、法院等部门的联系,争取他们对渔业污染防治工作的支持,同时还要加强与渔业环境监测机构及有关水产科研单位、大专院校的联系,争取他们对渔业污染事故的调查处理及防治工作的支持。
渔业水域污染事故的调查处理是法律赋予我们的一项较新的职能,我们要在法律规定的范围内勇于开拓、不断进取、秉公执法、服务渔业,实现经济建设与环境建设的有机统一,为渔业经济的可持续发展作出贡献。
