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构建“最严”生态保护制度
  • 2017-12-19
  • 来源:21世纪经济报道
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【导读】2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,试点取得明年成效。近日,《生态环境损害赔偿制度改革方案》正式出炉,自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度,标志着生态环境损害赔偿制度改革将从先行试点进入全国试行的新阶段。

    2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,试点取得明年成效。近日,《生态环境损害赔偿制度改革方案》正式出炉,自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度,标志着生态环境损害赔偿制度改革将从先行试点进入全国试行的新阶段。


  《生态环境损害赔偿制度改革方案》的出台标志着生态环境损害赔偿制度改革将从先行试点进入全国试行的新阶段。


  近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)。


  所谓生态环境损害,是指因污染环境,破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化。


  生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。


  2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》),这是新一轮生态文明体制改革“1+6”文件系列之一。该方案提出在吉林等7个省市部署开展改革试点,取得明显成效。


  根据《改革方案》,自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。


  对此,环保部部长李干杰表示,党的十九大明确提出,加快生态文明体制改革,实行最严格的生态环境保护制度。建立健全生态环境损害赔偿制度,是实行最严格的生态环境保护制度的具体实践。《改革方案》的出台标志着生态环境损害赔偿制度改革将从先行试点进入全国试行的新阶段。


  7省市已开展改革试点


  2016年4月,国务院批准在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点,授权试点省市政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。


  根据环保部副部长黄润秋介绍,2016年5月-8月,7省市政府组织有关部门开展了调研和方案起草工作,编制了本地生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案。


  2016年8月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议,审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》。会议同意在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。


  黄润秋介绍,7个试点方案也在生态环境损害赔偿的程序性规则上强调特殊性。各试点地方根据工作实际,在管辖、证据保全、先予执行、执行监督等诉讼程序性规则方面做出特殊规定。


  根据环保部介绍,7个省(市)根据《试点方案》要求,印发本地区生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案,探索形成相关配套管理文件75项,深入开展27件案例实践,涉及总金额约4.01亿元,在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面,取得阶段性进展。


  其中,贵州省息烽大鹰田违法倾倒废渣案和云南省李好纸业违法排污案,分别探索司法确认和公证适用,确保磋商协议履行。


  山东省、重庆市、云南省等制定出台相关生态环境损害赔偿诉讼规则,明确诉讼主体、受案范围、管辖、审理、执行等规定。


  江苏省探索与环境公益诉讼衔接问题,强化司法保障机制。


  吉林省建立环境资源保护案件执行回访制度,重点探索磋商或诉讼后生态环境修复执行和监督机制,确保生态环境得到及时有效修复。


  湖南省、山东省、贵州省、江苏省探索以代表、委托等方式指定相关具体部门开展赔偿工作,集中解决索赔工作授权问题。


  李干杰表示,试点省(市)在规范环境损害鉴定评估体系、明确赔偿资金管理措施等方面,积极探索创新举措,大力夯实技术支持能力,形成了可供全国试行借鉴的经验。


  赔偿权利人范围扩大


  《改革方案》明确了生态环境损害适用的三种主要情形。


  具体来说,发生较大及以上突发环境事件的;在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况,综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素,明确具体情形。


  同时,《改革方案》也提出了排除适用的两种情形:涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;涉及海洋生态环境损害赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定。


  与《试点方案》将赔偿权利人限定在省级政府不同,《改革方案》将权利人由省级政府拓展至市地级政府。


  对此,环保部有关负责人解释,实践中,生态环境损害赔偿案件主要发生在市地级层面,市地级政府在配备法制和执法人员、建立健全环境损害鉴定机构、办理案件的专业化程度等方面具有一定的基础,能够在开展生态环境损害赔偿制度改革工作中发挥积极作用。为了提高生态环境损害赔偿工作的效率,有必要对赔偿权利人进行扩大。


  而今年刚刚修改的《民事诉讼法》则规定人民检察院可以基于生态环境领域的国家利益和公共利益提出环境公益诉讼,且可以提出赔偿损失请求;2015年1月实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》提出第三方社会组织可以基于生态环境领域的公共利益提起环境公益诉讼,且可以提出赔偿损失请求。


  对此,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对21世纪经济报道分析,建议《民事诉讼法》和最高院的上述司法解释择机作出调整,与《改革方案》保持一致,明确人民检察院和第三方社会组织不再提出有关赔偿损失的诉讼请求。


  中共中央办公厅、国务院办公厅还提出,省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。如贵州省政府可以委托贵州省环保厅来进行索赔工作。跨省域的生态环境损害,由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。


  为了做好与国家自然资源资产管理体制改革的衔接,《改革方案》提出,在健全国家自然资源资产管理体制试点区,受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作;国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的,由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。


  值得关注的是,《改革方案》明确提出,生态环境损害赔偿磋商是诉讼的前置条件。赔偿权利人与赔偿义务人经过磋商,达成赔偿协议。这份经过磋商达成的赔偿协议,可以向人民法院申请司法确认。经司法确认后,如果赔偿义务人不履行或不完全履行的,赔偿权利人可以向人民法院申请强制执行。


  常纪文分析,所谓“磋商”即我们平常所说的协商和调解,这么做的原因在于节约诉讼资源。

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